- 2.3 Los Acuerdos de Schengen
- 2.4 Política de la Unión Europea referente a los ciudadanos de terceros países
- 2.7 Migración neta en la Unión Europea
- 2.8 Tendencias migratorias en la Unión Europea
- 3.1 Aproximación al fenómeno de inmigración en los últimos años
- 3.2 El marco jurídico de la inmigración en España
- 3.3 Estadística de extranjería e inmigración en España
En el presente trabajo se realizará un estudio de la política comunitaria de inmigración. Se intentará un acercamiento a las cuestiones más actuales que plantea sin la pretensión de abarcar a todas ni agotarlas.
La Unión Europea es un proyecto
ambicioso y abierto de integración que ha ido más allá
de los fines económicos. Sus objetivos se han visto ampliados en la
medida en que los Estados miembros le han ido atribuyendo más competencias,
complejizando sus mecanismos y sumando nuevos desafíos. Uno de estos,
es el de los movimientos migratorios.
En el año 1997 a través el
Tratado de Ámsterdam, la cuestión de la inmigración comienza
a ser competencia de la Unión Europea. Se trata de una comunitarización
de la materia de extranjería que se vincula a la libre circulación
de personas.
Durante el Consejo Europeo de Tampere del
15 y 16 de octubre de 1999, los jefes de estado y de gobierno de la Unión
Europea decidieron crear una política de inmigración común.
Después, en los Consejos Europeos de Laeken del 14 y 15 de diciembre
de 2001 y de Sevilla, celebrado los días 21 y 22 de junio de 2002,
se insiste en la necesidad de fijar normas para establecer un programa comunitario
respecto a la inmigración y al asilo.
En junio de 2003 el Consejo Europeo de
Salónica invitó a la Comisión a presentar un informe
anual sobre migración e integración en Europa para ordenar a
escala de la Unión Europea los datos sobre migración y las prácticas
y políticas de inmigración e integración. (1)
La Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea fue proclamada solemnemente el 7 de diciembre de 2000.
Aunque sin fuerza jurídica vinculante todavía, de su catálogo
de derechos se deduce que todas las libertades reconocidas se predican también
para los extranjeros.
Hay que mencionar especialmente que los
Estados miembros son parte del Convenio Europeo de Derechos Humanos(2) y que
en su territorio los extranjeros gozan con los derechos que la Convención
les reconoce.
En 1985 los países Alemania, Francia,
Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo firmaron el Acuerdo de
Schengen y posteriormente el Convenio de aplicación de dicho acuerdo
en 1990. El "Espacio Schengen" se extendió poco a poco a
casi todos los Estados miembros, excluidos el Reino Unido e Irlanda. Los Acuerdos
Schengen tuvieron por objeto fundamental la supresión de los controles
de las personas en las fronteras interiores de dichos Estados y el fortalecimiento
de la cooperación policial, aduanera y judicial.
Más adelante, se diseñará el Programa ARGO relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración de la Unión Europea. El mismo ha sido adoptado por el Consejo Europeo el 13 de junio de 2002 a través de la Decisión 2002/463/CE que, a su vez, ha sido modificada por la Decisión 2004/867/CE del 13 de diciembre de 2004.
En la actualidad, la inmigración
es un fenómeno en expansión que afecta a todos los países
de la Unión Europea. Sin embargo, sus dimensiones, la intensidad de
flujos, las formas de llegada al país y las características
de los inmigrantes presentan importantes diferencias en cada uno de los países
miembros.
No todos los países miembros de la Unión Europea poseen la misma experiencia respecto al tratamiento del fenómeno migratorio. Estados como Francia, Alemania, el Reino Unido, Bélgica y Holanda, han recibido a lo largo de los últimos cincuenta años importantes cantidades de inmigrantes. Mientras que otros estados como España, Italia, Portugal, Irlanda y Grecia han pasado de ser países de emigración a ser de inmigración.(3)
En el último apartado de este trabajo,
se analizará el marco jurídico de la inmigración en España.
Además, se tendrá en cuenta el denominado "Programa GRECO",
el Programa Global de Coordinación de la extranjería y la inmigración
en España, aprobado en diciembre del año 2000.
(1)Comunicación de la Comisión
al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración
y empleo, COM (2003) 336 final, de 6 de junio de 2003.
(2)Convenio de Roma de 4 de noviembre de
1950, para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
(3)Consejo Económico y Social, Informe
2/2004, La inmigración y el mercado de trabajo en España, Sesión
del Pleno de 28 de abril de 2004, Madrid, mayo de 2004, p. 73.
El Tratado de Ámsterdam, que entró
en vigor el 1 de mayo de 1999, aborda por primera vez en el ámbito
de la Unión Europea la regulación de la inmigración y
del asilo, conocido como el primer pilar.
El artículo 2 del TUE Ámsterdam
establece un "espacio de libertad, seguridad y justicia". Para conseguir
este espacio, se instauraron medidas respecto al control de fronteras exteriores
que están en los arts. 61 a 69 del Título IV del TCE Ámsterdam
bajo el título "Visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas".
Se puede decir que el Tratado de Ámsterdam
regula por primera vez en la Unión Europea el fenónemo migratorio,
que ha sido comunitarizado, teniendo las acciones que se adopten a partir
de su entrada en vigor, vinculación jurídica para los Estados
miembros. Sin embargo, nos topamos con las diferencias que existen entre unos
y otros Estados miembros y las dificultades en avanzar en la construcción
europea (4).
No existe ninguna norma comunitaria que
contenga un régimen general de extranjería. Según lo
establecido en los arts. 61 a 69 del TCE existen una serie de normas de carácter
sectorial, pero la normativa básica del régimen de la extranjería
sigue siendo competencia de los Estados. Si bien, las diferentes normativas
estatales deben, a su vez, estar sujetas a un proceso de armonización
como resultado de la colaboración intergubernamental entre Estados
(5).
(4)PÉREZ GÓMEZ, Manuel, "La libre circulación de personas y sus límites:
asilo e inmigración en el territorio de la Unión Europea en La Unión Europea:
El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el 2004, Universidad Francisco de Vitoria, 2004, pp. 46 y ss.
(5)Federación Iberoamericana de Ombudsman, Migraciones, Primer Informe sobre Derechos
Humanos, Editorial Dykinson, Madrid, 2003, p. 60.
En este apartado van a ser comentados algunas de las más recientes actuaciones legislativas europeas, cuyo origen se encuentra en las pautas marcadas por los Consejos Europeos de Laeken - celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2001 - , de Sevilla - celebrado los días 21 y 22 de junio de 2002 y de Salónica - celebrado los días 19 y 20 de junio de 2003 - en los que, en continuidad con lo acordado en la reunión europea de Tampere celebrada el 15 y 16 de octubre de 1999, el asilo y la inmigración fueron materias a las que se prestó especial atención.
La reunión del Consejo Europeo de
Tampere en octubre de 1999, trató la cuestión de la inmigración
y los refugiados. Fue poco más que un catálogo de buenas palabras
e intenciones, ya que hubo poco compromiso en acciones definidas. Se aconsejó
realizar contactos con los países que enviaban inmigrantes, animándoles
a combatir la pobreza y respetar los derechos humanos. Se propuso crear un
sistema de asilo común europeo a largo plazo, en el que se respetase
el derecho a buscar asilo. Los no-ciudadanos de la Unión Europea que
residan legalmente en Estados miembros tendrían que tener derechos
y obligaciones "comparables a" los de los ciudadanos de la Unión.
Debería haber una política común sobre visados; la inmigración
ilegal tendría que ser atajada en sus orígenes, e imponerse
severas sanciones a quienes sean traficantes de personas.
Parece dudoso que las aspiraciones manifestadas
en Tampere vayan a realizarse alguna vez. Sin embargo, en noviembre de 1999
la Comisión Europea publicó tres propuestas para combatir la
discriminación racial en virtud de lo que establece el artículo
13 del Tratado de Amsterdam. Estas propuestas eran: (i) una directiva exigiendo
a los Estados miembros que impidan la discriminación ilegal en el trabajo
o en la enseñanza en función de la raza, el origen étnico,
a la religión, la discapacidad, la edad o la orientación sexual;
(ii) otra directiva exigiendo que los Estados miembros impidan la discriminación
ilegal en cualquier área de la vida, dirigida contra cualquiera, sean
ciudadanos de la Unión Europea o de terceros países, en función
de la raza o del origen étnico, y (iii) un programa de acción,
a desarrollar entre 2001 y 2006, para consolidar una acción práctica
de los Estados miembros para fomentar la igualdad racial en todas las áreas
cubiertas por cada directiva. De adoptarse estas propuestas, se estaría
dando un gran paso hacia la implementación del artículo 13 TCE.
(6)
Aunque en el seno de la Unión Europea
se declara constantemente que una de las preocupaciones en este terreno es
la integración de los inmigrantes que residan legalmente en ella, las
actuaciones se proyectan prioritariamente sobre la consecución de fronteras
exteriores seguras y de lucha contra la inmigración ilegal, implicando
a los países de los que provienen esos sin papeles, con los que se
quiere asegurar la colaboración en ese control de fronteras y la readmisión
de sus propios nacionales presentes ilegamente en un Estado miembro. (7)
Específicamente, en el Consejo Europeo
que se celebró en Sevilla esta materia recibió un tratamiento
más extenso. Las conclusiones de la reunión de Sevilla son las
siguientes:
"Una vez que se hayan agotado sin
resultado los mecanismos comunitarios existentes, el Consejo podrá
constatar, por unanimidad, una falta injustificada de colaboración
por parte de un tercer país en la gestión común de los
flujos migratorios. En tal caso, el Consejo podrá adoptar, de conformidad
con lo dispuesto en los tratados, medidas o posiciones en el marco de la Política
Exterior y de Seguridad Común y de las demás políticas
de la Unión Europea, dentro del respeto de los compromisos contraídos
por la Unión y sin menoscabo de los objetivos de la cooperación
para el desarrollo." (8)
En la cumbre del Consejo Europeo de Salónica,
celebrado el 19 y 20 de junio de 2003, las conclusiones fueron, en primer
lugar, que el desarrollo de una política común incluye la armonización
en materia de la documentación solicitada para los nacionales de terceros
países, unificación de pasaportes de los ciudadanos de la Unión
Europea y de los sistemas de información.
En segundo lugar, garantizar la continuidad
de la acción comunitaria en la gestión de fronteras exteriores
mediante la fijación de prioridades y el establecimiento de un marco.
En concreto, la necesidad de crear nuevos mecanismos institucionales para
mejorar la cooperación operativa en la gestión de las fronteras
exteriores y la adopción del instrumento jurídico adecuado para
crear una red de funicionarios de enlace de inmigración en terceros
países, antes de finales de 2003.
En tercer lugar, aplicación de una
política común relativa a la repatriación de residentes
ilegales.
Por último, planteamiento global
integrado, general y equilibrado de diálogo y acción con terceros
países en el ámbito de las migraciones. En base a los siguientes
criterios:
a) Participación en instrumentos
internacionales en este ámbito (convenciones sobre derechos humanos,
convención sobre el Estatuto del refugiado...);
b) Cooperación de terceros países en la readmisión/repatriación
de sus nacionales y de nacionales de terceros países;
c) Esfuerzos realizados en el control de las fronteras y la interceptación
de inmigrantes ilegales;
d) Lucha contra la trata de seres humanos;
e) Cooperación en la política de visados.
El resumen de los puntos allí tratados,
nos permite observar como la política de gestión de flujos es
la gran ausente. Detrás de este tipo de propuestas se esconde una política
de "contención" que se caracteriza por su falta de planificación
respecto a los emigrantes que puedan ser "interesantes" desde el
punto de vista laboral.
(6)DUMMETT, Michael, Sobre inmigración y refugiados, ç
Ediciones Cátedra, Madrid, 2004, pp. 164 y ss.
(7)PEÑA, Salomé, "Nota
a la presente edición" en Inmigrantes: Una aproximación
jurídica a sus derechos, De Lucas, Javier y otros, Valencia, 2003,
p. 10.
(8)Conclusiones de la presidencia, Consejo
Europeo de Sevilla, 21 y 22 de junio de 2002, punto III: "Asilo e inmigración",
apartado 36. http://europa.eu.int/european_council/conclusiones/index_es.htm
(9)GARCIA AÑÓN, José,
"Políticas migratorias de la Unión Europea y migración
andina: las garantías de los derechos" en Revista Aportes Andinos,
número 7, octubre de 2003, pp. 3 y ss.
http://www.uasb.edu.ec/padh/revista7/artículos/jose%29garcia.htm
- 2.3 Los Acuerdos de Schengen
El 14 de junio de 1985 la República
Federal de Alemania, Francia, Bélgica, Luxemburgo y los Países
Bajos firmaron el Acuerdo de Schengen (localidad situada en Luxemburgo) relativo
a la Supresión Gradual de los Controles en las Fronteras Comunes de
las Partes Contratantes.
El Convenio de Aplicación del Acuerdo
de Schengen para la aplicación del Acuerdo de Schengen se firmó
el 19 de junio de 1990. En él se regulan las medidas compensatorias
destinadas a garantizar un espacio único de seguridad y justicia tras
la desaparición de los controles en las fronteras interiores de los
Estados participantes. En concreto se trata de:
- " la unificación de las disposiciones
relativas a la entrada y estancias de corta duración de extranjeros
en el "espacio Schengen" (visado uniforme Schengen);
- " asilo (determinación del
Estado miembro competente para la solicitud de asilo);
- " medidas contra el tráfico
transfronterizo de drogas;
- " cooperación policial (persecución)
y cooperación de los Estados Schengen en materia judicial.
El Convenio de Aplicación del Acuerdo
de Schengen entró en vigor el 1 de septiembre de 1993, la aplicación
práctica de las disposiciones concretas no pudo efectuarse, sin embargo,
antes de haberse cumplido los requisitos jurídicos y técnicos
necesarios al efecto (por ejemplo el establecimiento de bancos de datos y
las correspondientes autoridades de protección de los mismos). De allí,
que la verdadera "entrada en vigor" tuviera lugar el 26 de marzo
de 1995, primero entre las Partes del Acuerdo de Schengen y España
y Portugal.
Desde 1995, Italia, Grecia, Austria, Dinamarca,
Finlandia y Suecia se sumaron al Convenio de Aplicación del Acuerdo
de Schengen, que en los tres Estados nórdicos entró en vigor
el 25 de marzo de 2001. Con los miembros de la Unión Nórdica
de Pasaportes no pertenecientes a la Unión Europea (Noruega e Islandia)
se concertaron sendos acuerdos de cooperación Schengen en 1996. También
estos dos Estados aplican desde el 25 de marzo de 2001 cabalmente el conjunto
de las disposiciones de Schengen. (10)
Sin embargo, todo Estado miembro de la
Unión Europea podrá convertirse en parte del territorio de Schengen.
Actualmente, entre los países anteriormente
nombrados, se aplican las siguientes medidas:
- " supresión de los controles
de personas en las fronteras interiores, en particular la supresión
de obstáculos y restricciones a la circulación en los pasos
fronterizos de carretera en las fronteras interiores (excepto en Grecia);
- " introducción y aplicación
del régimen de Schengen en los aeropuertos y aeródromos;
- " realización de los controles
en las fronteras exteriores y medidas destinadas a mejorar la seguridad de
dichas fronteras;
- " política común en
materia de visados;
- " lucha contra el tráfico
ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas;
- " responsabilidad en materia de
asilo;
- " ejecución de las solicitudes
de asistencia judicial internacional. (11)
El sistema Schengen representa el punto
de partida de la intervención comunitaria para hacer desaperecer los
controles sobre las fronteras interiores y diseñar las medidas compensatorias
necesarias en las fronteras exteriores.
De esta forma, cualquier ciudadano de uno
de los trece Estados signatarios, así como los nacionales de Estados
del Espacio Económico Europeo y nacionales de países terceros
legalmente residentes en territorio de un Estado miembro podrán circular
libremente sin ser sometidos a controles de identidad en las fronteras interiores
comunes (art. 2.1 Convenio de Aplicación).
(10)Acuerdo de Schengen y Convenio de Aplicación
del Acuerdo de Schengen.
http://www.auswaertiges-amt.de/www/es/willkommen/einreisebestimmungen/schengen_htm
(11)Ministerio del Interior, España,
Acuerdo de Schengen. http://www.mir.es/extranje/schengen/acuschen.htm
(12)MARTÍN, José y DE NACLARES,
Pérez, La inmigración y el asilo en la Unión Europea,
Madrid, 2002, p. 140.
- 2.4 Política de la Unión Europea referente a los ciudadanos de terceros países
La política de inmigración
incluye el tratamiento de ciertos asuntos delicados, tales como los índices
de empleo, la cohesión social y la diversidad cultural, así
como los controles y la vigilancia en las fronteras, el cumplimiento de la
ley y la seguridad nacional. Preocupada por estas cuestiones, la Unión
Europea ha establecido cinco mecanismos legislativos para armonizar la legislación
nacional relativa a la admisión y residencia de los ciudadanos de terceros
países:
- " En septiembre de 2003, se aprobó
una directiva sobre el derecho a la reunificación familiar (2003/86/CE).
Se trata del primer instrumento jurídico aprobado por la Unión
Europea en el área de las inmigración legal. Esta directiva
establece las condiciones y circunstancias en virtud de las cuales aquellos
ciudadanos de terceros países que residan legalmente en unos de los
Estados miembros tienen derecho a traer a la Unión Europea a sus maridos,
esposas e hijos menores.
- " En noviembre de 2003, se aprobó
una directiva relativa al estatuto de los ciudadanos de terceros países
residentes de larga duración (2003/109/CE). La misma garantiza a los
ciudadanos de terceros países que hayan estado viviendo en situación
legal en la Unión Europea durante al menos cinco años la igualdad
de derechos y de trato en la mayoría de los ámbitos sociales
y económicos. Asimismo, también les garantiza el derecho de
desplazarse a otro Estado miembro para trabajar, estudiar o por otros motivos,
si bien esta posibilidad está sujeta a ciertas condiciones.
- " Las condiciones de admisión
y permiso de residencia de los estudiantes, las personas en formación
en período de prácticas no remuneradas y los voluntarios de
terceros países quedarán próximamente establecidas mediante
normas comunes de la Unión Europea.
- " Asimismo, la Unión Europea
quiere facilitar la admisión de investigadores de terceros países,
como parte de sus iniciativas para impulsar la investigación en Europa
y atraer a más cientificos.
- " En el año 2001, la Comisión
adoptó un proyecto de directiva que establecía una serie de
normas comunitarias sobre las condiciones de entrada y residencias de aquellos
ciudadanos de terceros países con el propósito de ejercer un
empleo remunerado y realizar actividades económicas por cuenta propia.
Sin embargo, este proyecto no fue recibido de forma favorable por el Consejo.
La Comisión Europea lanzó en 2004 un nuevo debate sobre este
asunto con la publicación de un Libro Verde sobre la emigración
económica a la Unión Europea. (13)
(13)Comisión Europea, Hacia una
política de inmigración común en la Unión Europea.
http://europa.eu.int/comm/justice_home/key_issues/immigration/immigration_1104_es.pdf
- 2.5 El Programa ARGO
El programa de acción relativo a
la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras
exteriores, visados, asilo e inmigración (Programa ARGO) de la Unión
Europea es un complemento necesario a las iniciativas legislativas, puestas
en marcha de conformidad con los artículos 62 y 63 del Tratado de las
Comunidades Europeas. El hecho de que el esfuerzo legislativo individual no
sea suficiente y que sea necesaria la cooperación operativa efectiva
entre las autoridades competentes de los Estados miembros para crear un espacio
de libertad, seguridad y justicia, se ha subrayado en varias ocasiones, incluido
en el proyecto de Constitución europea.
El 13 de junio de 2002, el Programa ARGO
fue adoptado por el Consejo Europeo a través de la Decisión
2002/463/CE que ha sido modificada por la Decisión 2004/867/CE del
13 de diciembre de 2004.
Según el artículo 3 de la
Decisión 2002/463/CE, el Programa ARGO contribuirá a las realización
de los siguientes objetivos:
a) promover la cooperación entre
los servicios nacionales en la aplicación de las normas comunitarias
poniendo especial atención en concentrar recursos y establecer prácticas
coordinadas y homogéneas;
b) promover la aplicación uniforme
del Derecho comunitario para armonizar las decisiones tomadas por los servicios
nacionales de los Estados miembros, evitando así disfunciones que puedan
perjudicar el establecimiento progresivo de un espacio de libertad, seguridad
y justicia;
c) mejorar la eficacia global de los servicios
nacionales al aplicar las normas comunitarias en cumplimiento de sus funciones;
d) asegurar que se tiene plenamente en
cuenta la dimensión comunitaria en la organización de los servicios
nacionales que contribuyen a la aplicación de las normas comunitarias;
e) fomentar la transparencia de las medidas
adoptadas por los servicios nacionales mediante la consolidación de
las relaciones entre éstos y las organizaciones competentes gubernamentales
y no gubernamentales, nacionales e internacionales.
Para alcanzar los objetivos establecidos
en dicho artículo 3, el Programa ARGO dará su apoyo a las actividades
de los Estados miembros en el ámbito de la inmigración cuya
finalidad sea:
a) expedir los permisos de residencia y
de trabajo de acuerdo con los principios y las normas de aplicación
comunes establecidos por la legislación comunitaria;
b) promover un mejor conocimiento de las
normas sobre permisos de residencia y trabajo por parte de los ciudadanos
de terceros países;
c) propiciar el estudio de las repercusiones
de la política de inmigración comunitaria y de la percepción
de dicha política en los países de origen de los migrantes;
d) velar por la aplicación efectiva,
eficiente y homogénea de las normas y de las políticas comunes
relativas a los flujos migratorios irregulares y a la inmigración ilegal
salvaguardando un nivel de acceso suficiente a la protección internacional;
e) mejorar la cooperación en el
ámbito del retorno de los nacionales de terceros países, apátridas
sin permiso de residencia y solicitantes de asilo rechazados, incluido el
tránsito a través de otros Estados miembros y de terceros países;
f) reforzar la lucha contras las redes
de inmigración clandestina y la prevención de los flujos de
inmigración ilegal. (14)
(14)Decisión del Consejo por la
que se adopta un programa de acción relativo a la cooperación
administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados,
asilo e inmigración (Programa ARGO), 2002/463/CE, de 13 de junio de
2002.
- 2.6 La inmigración ilegal
Los países de la Unión Europea
cuentan con un número importante e incierto de inmigrantes ilegales.
Detrás de este fenómeno, se encuentra la dura realidad de los
extranjeros que están dispuestos a afrontar el riesgo de la clandestinidad,
debido a las diferencias de oportunidades que ofrecen unas sociedades y otras.
El acceso a un mercado de trabajo prometedor, constituye el primer objetivo
perseguido por los inmigrantes.
La otra cara de la moneda muestra que muchos
empresarios locales están dispuestos a contratar trabajo, nacional
o extranjero, pero preferentemente extranjero dadas las disparidades salariales,
al margen de todas aquellas normas que incrementan los costes laborales y
la responsabilidad de la empresa.
Además, la capacidad de las instituciones
encargadas de la vigilancia de las fronteras, el orden público en el
interior, y el trabajo, siempre será limitada. (15)
Sin ningún lugar a dudas, la lucha
contra la inmigración ilegal fue uno de los motores que impulsaron
la Conferencia Intergubernamental de 1996, cuyo objeto fue que los Estados
miembros renunciaran a parte de su soberanía en favor de la adopción
de acciones por parte de la Comunidad con el fin de construir un espacio europeo
de seguridad.
El tráfico ilegal de seres humanos
ha adquirido grandes dimensiones numéricas y ha ejercido un polo de
atracción para las mafias organizadas internacionalmente que sólo
buscan el lucro económico. Este fenómeno, ha llevado a los Estados
miembros a renunciar a ciertas competencias en esta materia que antes eran
consideradas como un domaine reservé a la soberanía estatal.
(16)
En la actualidad, la creación de
una política común para luchar contra la inmigración
ilegal ha ido tomando forma a través de tres comunicaciones de la Comisión
Europea que llevaron a la adopción, por parte del Consejo, de una serie
de planes de actuación sobre inmigración ilegal, fronteras externas
y retorno de los inmigrantes.
Estos tres planes de actuación incluyen
una serie de medidas legislativas, operativas y financieras para garantizar
que la Unión Europea sea capaz de controlar eficazmente los flujos
migratorios.
Las acciones dirigidas a mejorar los controles
y vigilancia de las fronteras externas o al retorno efectivo de los residentes
ilegales a sus países de origen deberían ir acompañadas
de un diálogo sistemático con terceros países sobre el
control de la emigración, así como la formalización de
acuerdos de readmisión de la Comunidad. La cooperación en otras
áreas se centra en la lucha contra el tráfico de personas y
el desarrollo del uso de nuevas teconologías para conseguir una mayor
seguridad en los documentos de identidad o en los visados.
Otras medidas importantes para obtener
resultados positivos incumben de una forma más directa a los responsables
económicos y sociales, por ejemplo, en lo que respecta a la lucha contra
el trabajo no declarado y a la responsabilidad civil de las compañías
de transportes. Por otra parte, la Unión Europea está intentando
reunir información más fiable sobre los flujos migratorios con
el objetivo de evaluar las medidas ya adoptadas e investigar nuevas posibilidades
de acción.
Si todos los Estados miembros ratifican
el proyecto de Tratado Constitucional, el desarrollo de una política
de inmigración común cobrará un nuevo impulso, puesto
que las decisiones se tomarán mediante mayoría cualificada en
el Consejo, en codecisión con el Parlamento. (17)
(15) PÉREZ-DÍAZ, Victor,
ÁLVAREZ-MIRANDA, Berta y GONZÁLEZ-ENRÍQUEZ, Carmen, España
ante la inmigración, Colección Estudios Sociales número
8, Fundación "La Caixa", Barcelona, 2001, p. 72. http://www.estudios.lacaixa.es
(16) MARTÍN, José y DE NACLARES
Pérez, La inmigración y el asilo en la Unión Europea,
Madrid, 2002,
p. 162.
(17) Comisión Europea, Hacia una
política de inmigración común en la Unión Europea.
http://europa.eu.int/comm/justice_home/key_issues/immigration/immigration_1104_es.pdf
- 2.7 Migración neta en la Unión Europea
La Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE) elabora todos los años un informe
sobre la migración internacional. De acuerdo al Informe "OECD,
Factbook 2005, Population and migration", podemos obtener datos referentes
a la migración neta. La misma es el número toal de llegadas
de extranjeros y retorno de nacionales menos el número de salidas de
extranjeros y nacionales. Llegadas y salidas de corta duración como
pueden ser los viajes de turismo o los viajes de negocios se encuentran excluidos.
Migración neta (por cada 1.000 habitantes)
Fuente: OCDE, Factbook 2005, Population
and migration.
La migración internacional es una
de las principales razones del aumento de la población. Entre los años
1999 y 2001, la inmigración registrada creció anualmente en
la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea de los
15 países y se mantuvo estable o descendió en la mayoría
de los nuevos Estados miembros. Sin una migración neta positiva la
población pudo haber disminuido en algunos países.
Durante los años 1990 hasta 2002
algunos de los Estados miembros pasaron de ser países de emigración
a países de recepción, registrando considerables entradas y
salidas de migrantes económicos. La migración neta es todavía
relativamente baja pero progresivamente positiva en la mayoría de los
nuevos Estados miembros. (18)
(18) Comunicación de la Comisión
al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones, Primer informe anual sobre migración
e integración, COM (2004) 508 final, de 16 de julio de 2004, p. 3.
- 2.8 Tendencias migratorias en la Unión Europea
Los Estados miembros de la Unión
Europea tienen una larga tradición en el ámbito de la inmigración.
En general, la inmigración ha contribuido de manera positiva al crecimiento
económico y la adaptabilidad del mercado de trabajo, si bien su forma
y dinámica varía sustancialmente de acuerdo a los países.
Durante los años noventa, se produjo
un incremento y una diversificación de la tipología de los inmigrantes,
de los modelos migratorios y de la combinación de los países
de origen y de acogida. Las modificaciones relativas a las solicitudes de
asilo llevaron a un nivel máximo de solicitudes entre 1992 y 1997,
sobretodo debido a la guerras en los Balcanes y a otros conflictos armados
en otras partes del mundo.
Por otro lado, antiguos países de
emigración, como por ejemplo Irlanda, se han convertido en países
de inmigración, de nacionales que regresan y de no nacionales, sobre
todo procedentes de países no comunitarios. Si consideramos el aumento
de la población joven adulta en muchos terceros países, las
diferencias económicas y sociales, así como la inestabilidad
política, es poco probable que en un futuro inmediato se reduzca la
presión migratoria.
Los hombres y las mujeres de países
no comunitarios representaban en torno al 4 % de los hombres y las mujeres
que vivían en la Unión Europea en el año 2000. En los
años 90, la inmigración neta positiva se convirtió en
la principal causa de transformación de la población en la mayoría
de los Estados miembros, aproximadamente un total de 850.000 inmigrantes internacionales
por año (cifra que incluye el regreso de ciudadanos de la Unión
Europea) hacia finales de la década. En 2001, esta cifra se calculó
en algo más de un millón de personas.
Con la adhesión a la Unión
Europea de diez nuevos países en 2004, parte de la inmigración
se convertirá en movilidad interna. Experiencias anteriores y recientes
cálculos (19) permiten deducir que la movilidad laboral procedente
de los nuevos Estados miembros será moderada o limitada, con situaciones
específicas en las regiones fronterizas. Asimismo, es probable que
aumenten la intensidad y la dinámica de la contribución de las
migraciones al cambio de población en la Unión Europea de los
25, dado que los Estados miembros nuevos y existentes comparten tendencias
demográficas similares. (20)
(19) European Integration Consortium (2001),
The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the
EU Member States. Los cálculos indican que la migración inicial
de los nuevos Estados miembros hacia los 15 actuales puede ascender a unas
350.000 personas. La afluencia neta anual podría disminuir progresivamente
de tal manera que se calcula que en 2030 la población total de no nacionales
en EU-15 se estabilizará en aproximadamente 3,5 millones de personas.
La introducción de períodos transitorios ampliaría el
periodo de migración.
(20) Comunicación de la Comisión
al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones, COM (2003) 336 final, de 3 de junio de 2003, p. 10.
- 3.1 Aproximación al fenómeno de inmigración en los últimos años
La inmigración es un fenómeno
muy reciente en España, que se ha producido de forma muy acelerada,
triplicándose en los años noventa el número de extranjeros
que llegan de fuera de la Unión Europea y que residen en el país.
La inmigración está concentrada en zonas determinadas, debido
a que el 60% de la población extranjera está localizada en sólo
seis provincias.
La experiencia española de los quince
años que van desde 1985 hasta el 2000, ofrece un ejemplo de las dificultades
de adaptación ante las transformaciones de los flujos migratorios.
En esta etapa, España ha pasado a convertirse en un país de
destino de la inmigración, pese a que sigue contando con buen número
de emigrantes. Además, hubo profundas transformaciones sociales e institucionales
como resultado del ritmo acelerado de los flujos migratorios que transformaron
a España no ya en un lugar de tránsito de las migraciones hacia
la Unión Europea, sino en un país de destino de la inmigración.
(21)
Lo cierto es que la legislación
española en materia de extranjeria optó por las medidas de seguridad
para quienes entran en el país más que en el intento de que
los mismos se integren en la sociedad. El profesor Javier de Lucas sostiene
que el vínculo que se ha establecido entre nacionalidad, trabajo y
ciudadanía se constituye como la auténtica "jaula de hierro
de la democracia en este siglo" (22)
En el apartado siguiente de este trabajo,
podremos ver como las leyes españolas sobre inmigración hacen
realidad la expresión de la "jaula de hierro de la democracia"
acuñada por Javier de Lucas.
(21) DE LUCAS, Javier, "Una oportundiad
perdida para la política de inmigración. La contrareforma de
la Ley 8/2000 en España" en Inmigrantes: Una aproximación
jurídica a sus derechos, De Lucas, Javier y otros, Editorial Germania,
Valencia, septiembre de 2003, p. 54.
(22) BELLOSO MARTÍN, Nuria, "Inmigrantes
y Mediación Intercultural" en Justica, Migración y Derecho,
Miraut Martín, Laura, Editorial Dykinson, Madrid, 2004, p. 128.
- 3.2 El marco jurídico de la inmigración en España
El acceso de los extranjeros al empleo,
al igual que la estancia y permanencia en el país, está sometido
a una regulación legal específica. El sustrato normativo básico
de esa regulación se encuentra en la legislación de extranjería,
un cuerpo legal cuya primera manifestación en España fue la
Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en España.
En los años siguientes a la aprobación
de esta ley, la expansión del fenómeno migratorio fue exponencial.
La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social, derogó
la de 1985.
En los últimos cinco años,
varias han sido las reformas. El 22 de febrero de 2000, la Ley Orgánica
8/2000 modificó la Ley Orgánica 4/2000. El 29 de septiembre
de 2003, la Ley Orgánica 11/2003 adoptó medidas concretas en
materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración
social de los extranjeros.
Por último, el 20 de noviembre de
2003, se aprobó la Ley 14/2003 que trata sobre la adecuación
de la normativa española a las exigencias de la Unión Europea
en el ámbito de la inmigración.
La nueva legislación tiene como
objetivo hacer frente a los dos grandes deafíos de los Estados miembros
de la Unión Europea, por un lado desarrollar una gestión más
eficaz de los flujos migratorios y, por otro lado, reforzar los mecanismos
para combatir la inmigración ilegal. (23)
Hay que tener en cuenta que la Ley Orgánica
14/2003, de 20 de noviembre, hace necesaria una pronta modificación
del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000 de 11
de enero. La Disposición final tercera de la Ley Orgánica 14/2003,
de 20 de noviembre establece un plazo de seis meses para que el Gobierno lleve
a cabo dicha modificación.
Además, a las anteriores habría
que añadir otras modificaciones importantes llevadas a cabo recientemente
en textos legales que, aunque no entren directamente a regular al acceso de
los extranjeros al trabajo en España tienen una incidencia relevante
en las posibilidades de integración de los extranjeros en determinadas
situaciones. (24)
Esta proliferación de normas de
rango legal y reglamentario se ha visto acompañada de una no menos
intensa sucesión de disposiciones de menor rango dictadas por los órganos
administrativos competentes. En ocasiones, las interpretaciones de la normativa
contenidas en estas resoluciones, circulares e instrucciones, y también
ciertas disposiciones de la propia Ley Orgánica y de su Reglamento,
han sido recurridas ante los tribunales.
Todo ello hace del marco normativo de extranjería
un cuerpo legal complejo, disperso y necesitado de refundición y simplificación.
Otros problemas que pueden señalarse
respecto al marco legal sobre la inmigración tienen que ver con la
dinámica del procedimiento administrativo en esta materia. Es notable
la falta de agilidad en la tramitación de los expedientes, la lentitud
en la emisión de las resoluciones o la saturación de las oficinas
y dispositivos existentes. Las causas habría que buscarlas en la ausencia
de recursos materiales y humanos suficientes.
También deberíamos señalar
la interconexión entre la autorización para el trabajo y la
autorización para la entrada o la permanencia en España con
intención de residencia. El resultado de esta lógica es perverso,
por cuanto todas las situaciones vinculadas a los derechos y obligaciones
de los extranjeros (entrada, estancia, permanencia) confluyen de una manera
u otra en el hecho determinante de que exista una oferta de empleo regular
que dé lugar, en su caso, a la concesión de la autorización
para trabajar.
Respecto al régimen de prestaciones
sociales reconocido por ley a los inmigrantes, éste varía según
tengan o no "papeles". Para el caso de los "irregulares",
la legislación española reconoce el derecho a los servicios
y prestaciones sociales básicas así como a la educación
obligatoria, a la asistencia sanitaria pública de urgencia y la ambulatoria
(siempre que se hallen empadronados) (25). No obstante, para aquellos que
se encuentran en situación regular se reconoce el mismo nivel de prestaciones
sociales que para los españoles, en lo que supone la concrección
del concepto de "integración de los inmigrantes" recogido
en la exposición de motivos de la Ley Orgánica 14/2003. (26)
El 30 de diciembre de 2004, el Consejo
de Ministros, a propuesta del ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, aprobó
el Real Decreto 2393/2004 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000.
La norma prevé, en su Disposición Adicional Tercera un proceso
de legalización de trabajadores inmigrantes en situación irregular
con el fin de reducir la bolsa de extranjeros que residen clandestinamente
en España, y que estima en unos 800.000.
La aprobación del Real Decreto 2393/2004
fue el resultado de una concertación entre diferentes fuerzas políticas,
agentes sociales y organizaciones no gubernamentales. El mismo ha sido el
reflejo del esfuerzo por priorizar la inmigración legal, a lo que se
añaden nuevos instrumentos para perseguir más eficazmente la
inmigración irregular.
El Reglamento consta de 13 títulos,
distribuidos en 165 artículos y 18 disposiciones adicionales. Tiene
como objetivo agilizar las autorizaciones basadas en vacantes para las que
los empresarios no encuentran trabajadores residentes, y, por otro lado, aumentar
el control en la concesión de dichas autorizaciones. Con estas prevenciones
se busca evitar que puedan solicitar y obtener autorizaciones quienes no tienen
una verdadera intención de iniciar una relación laboral. (27)
El 7 de enero de 2005, el Boletín
Oficial del Estado (BOE) publicó el Real Decreto 2393/2004 por el que
se aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjería, que contempla un
periodo de normalización de trabajadores ilegales por tres meses. El
mismo Real Decreto entró en vigor el 7 de febrero de 2005.
De acuerdo a la Disposición Adicional
Tercera de la citada norma, a partir del 7 de febrero de 2005, se abrió
un proceso de "normalización" de trabajadores inmigrantes
que se encuentran en una situación irregular, que permite que durante
un periodo de 3 meses - es decir, hasta el 7 de mayo de 2005 - los empresarios
o empleadores puedan regularizar a los trabajadores inmigrantes que cumplan
con las exigencias que el nuevo Reglamento indica. (28)
En España, como resultado del Real
Decreto 2393/2004, los empresarios habían pedido hasta el 21 de abril
de 2005 la regularización de 434.701 "sin papeles". Por su
parte, las oficinas de la Seguridad Social pasaron de recibir 1.814 solicitudes
diarias durante la primera semana de la entrada en vigor del mismo Real Decreto
a recibir 13.007 en las semanas siguientes. (29)
La regularización masiva de inmigrantes
en España ha preocupado algunos gobiernos europeos. El 11 de febrero
de 2005, la Comisión Europea y la presidencia luxemburguesa de la Unión
Europea anunciaron que van a proponer la adopción de un mecanismo de
información mutua y alerta previa sobre inmigración. La Comisión
cree que iniciativas como la española tienen ventajas y desventajas,
entre las cuales se encuentra la de servir como "efecto llamada"
a más inmigración ilegal.
Durante el 2004, hubo propuestas de coordinar
las políticas de migración que cayeron en saco roto, pero la
iniciativa española ha suscitado una reacción de urgencia. (30)
Respecto a los ciudadanos comunitarios,
el régimen que se les aplica es específico (31), es decir, no
es el mismo que apuntamos precedentemente, ya que éste sólo
se les aplica con carácter supletorio en aquellos aspectos que pudieran
ser más favorables. (32)
En aplicación del principio de libre
circulación de trabajadores vigente en el Derecho Comunitario desde
su reconocimiento en el Tratado de Roma, los extranjeros comunitarios no necesitan
autorización para trabajar en España, aunque hasta el año
2003 sí requerían tramitar la obtención de la tarjeta
de residente comunitario. Por esta razón, a excepción de una
serie de supuestos específicos en el ámbito del empleo público
(33), desde el punto de vista de la regulación vigente no existen impedimentos
para el acceso al trabajo de los extranjeros comunitarios en las mismas condiciones
que los españoles.
A los extranjeros procedentes de países
del Espacio Económico Europeo se les aplica los principios y mecanismos
de acceso al trabajo que ya vimos respecto a los extranjeros comunitarios.
(34)
(23) ARGEREY VILAR, Patricia, ESTÉVEZ
MENDOZA, Lucana y otros, El fenómeno de la inmigración en Europa.
Perspectivas Jurídicas y Económicas, Editorial Dykinson, Madrid,
2005, pp. 94 y ss.
(24) Así, la Ley 36/2002, de 8 de
octubre, de modificación del Código Civil en materia de adquisición
de la nacionalidad española, o más recientemente, el Real Decreto
1325/2003, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección
temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. Por otro lado,
la transposición de la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio
de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato
de las personas independientemente de su origen racial o étnico se
ha llevado a cabo por medio de la recientemente aprobada Ley 62/2003, de 30
de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social.
(25) Ley Orgánica 14/2003 de 20
de noviembre en sus artículos 9, 12 y 14.
(26) GÓMEZ CIRIANO, Emilio José,
"Migraciones y exclusión" en La nueva Unión Europea:
Retos y desafíos de la ampliación, Flecha Andrés, José-Román
y García Nicolás, Cristina, Salamanca, 2004, p. 151.
(27) Boletín Oficial del Estado
de 7 de enero de 2005, número 6.
http://www.boe.es/boe/dias/2005-01-07/pdfs/A00485-00539.pdf
(28) Boletín Oficial del Estado
de 3 de febrero de 2005, número 29.
http://www.boe.es/boe/dias/2005-02-03/pdfs/A03709-03723.pdf
(29) "Los empresarios ya han pedido
la regularización de 434.701 "sin papeles", EL PAÍS
, 23 de abril de 2005.
(30) DE RITUERTO, R. M., "La UE quiere
que los 25 informan sobre sus políticas de inmigración",
EL PAÍS, 12 de febrero de 2005.
(31) Rel Decreto 178/2003, de 14 de febrero,
sobre Entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros
de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el
Espacio Económico Europeo (EEE). A partir de su entrada en vigor se
exime a los ciudadanos residentes de la Unión Europea. A partir de
su entrada en vigor se exime a los ciudadanos residentes de la Unión
Europea y del EEE (trabajadores por cuenta propia o ajena, estudiantes, jubilados
o pensionistas que hubieran cotizado en España y los familiares de
todos estos colectivos) de la exigencia de estar en posesión de la
tarjeta de residencia. Únicamente no se aplicará esta exención
a los inactivos comunitarios, turistas y a los miembros de las familias de
la Unión Europea que sean nacionales de terceros Estados.
(32) Artículo 1 de la Ley 14/2003,
de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de
enero, sobre Derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de
22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local: de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
administrativo común, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia
desleal, que añade un nuevo apartado 3 al artículo 1 de la Ley
4/2000.
(33) Ley 17/1993, de 23 de diciembre, de
Acceso a determinados sectores de la función pública de los
nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea
y Real Decreto 543/2001, de 18 de mayo, sobre acceso al empleo público
de la Administración general del Estado y sus organismos públicos
de nacionales de otros Estados a los que es de aplicacón el derecho
a la libre circulación de trabajadores.
(34) Consejo Económico y Social,
Informe 2/2004, La inmigración y el mercado de trabajo en España,
Sesión del Pleno de 28 de abril de 2004, Madrid, mayo de 2004, pp.
83 y ss.
- 3.3 Estadística de extranjería e inmigración en España
Al final del año 2004, en España
había casi dos millones de ciudadanos extranjeros con tarjeta o autorización
de residencia en vigor, de los que el 46% eran mujeres y el 54% varones. Su
media de edad era de 34 años y más del 80% tenía entre
dieciséis y sesenta y cuatro años.
El número de ciudadanos extranjeros
en España con tarjeta o autorización de residencia en vigor
al 31 de diciembre de 2004 era de 1.977.291, de los que 1.305.041 (el 66%)
estaban incluidos en el Régimen General y 672.250 (el 34%) en el Régimen
Comunitario, del que forman parte los nacionales de países pertenecientes
al Espacio Económico Europeo, así como sus familiares y los
familiares de españoles.
Según el continente de que provengan,
el 25,24% eran nacionales de países pertenecientes a la Unión
Europea, el 8,55% europeos de países no comunitarios, el 25,22% africanos,
el 32,85% iberoamericanos, el 0,86% norteamericanos, el 7,22% asiáticos
y el 0,06% nacionales de Oceanía. Marroquíes, ecuatorianos,
colombianos, británicos y rumanos eran los cinco colectivos mayoritarios.
(35)
Distribución según nacionalidad
(España)
Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, Boletín Estadístico de extranjería e inmigración,
número 4, enero de 2005.
La estructura de la inmigración
en los países mediterráneos, como es España, tiene una
doble vertiente. Por un lado, una gran parte de los inmigrantes registrados
provienen de países con niveles de ingresos más altos: personal
altamente cualificado de multinacionales, y retirados que buscan un destino
más "amable" que el de sus países de origen - en clima,
luz, ritmo de vida, etc. - para vivir sus últimos años.
Por otro lado, entre los inmigrantes se
encuentran trabajadores poco cualificados cuya movilidad es reflejo de su
necesidad de encontrar un mercado laboral flexible. Entre las razones que
les mueven para emigrar al sur europeo se encuentran: a) el atractivo del
fuerte crecimiento económico de estos países en comparación
con el de los suyos de origen; b) la cercanía geográfica y/o
cultural, muchas veces asociada por un pasado colonial ;(36) c) la existencia
de economías informales capaces de absorber cantidades importantes
de trabajadores ilegales; d) sus vacíos legales y falta de control
de entradas, lógicos si se considera la historia de emigración
de estos países europeos ; (37) e) el atractivo de los sistemas de
seguridad social, las estructuras democráticas e institucionales vigentes;
f) el hecho de que los países del sur son una puerta hacia el centro
y norte europeo, donde ya se tomaron con anterioridad medidas restrictivas
para el acceso de los inmigrantes. (38)
(35) Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,
Boletín Estadístico de extranjería e inmigración,
número 4, enero de 2005. http://extranjeros.mtas.es/es/general/Boletin-Num-04-Web.pdf
(36) Esta cercanía incide, de forma
directa, en la procedencia de los inmigrantes; así se encuentra iberoamericanos
que se dirigen a España y Portugal.
(37) Por ejemplo, en España la primera
ley que regula la entrada, residencia y trabajo de los extranjeros es de 1985.
(38) MONTORO GURICH, Carolina, "La
inmigración en Europa: ¿Oportunidad o desafío?"
en La dinámica geodemográfica protagonista del territorio, Bertrand,
Jean René y otros, Santiago de Compostela, 2003, pp. 440 y ss.
El Programa Global de Regulación
y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en
España (2001-2004) representa una iniciativa preparada en España
para afrontar el tratamiento de la extranjería y la inmigración
desde todas sus vertientes.
El Programa Global tiene un carácter
plurianual, por lo cual su aplicación se ha llevado a cabo durante
el período de 2001-2004. Se trata de reunir todas las iniciativas de
las diferentes administraciones públicas del Estado (pero también
de los agentes sociales) en el campo de inmigración, organizadas en
4 grandes líneas de actuación y concretadas en 23 acciones que
suponen más de 70 medidas concretas.
En este programa se ha definido algunos
ámbitos clave para mejorar la integración, como pueden ser la
garantía para los inmigrantes del pleno ejercicio de sus derechos (atención
médica, acceso al sistema escolar, reunificación familiar, libertad
religiosa), el acceso a la ciudadanía, el acceso al mercado laboral,
las medidas de alojamiento temporal, la mejora de las estructuras nacionales
para hacer frente a los problemas de integración (establecimiento de
mecanismos para incrementar el diálogo entre entes públicos
nacionales, locales y regionales, ONG's y sociedad civil) y lucha contra el
racismo y la xenofobia. Junto a los esfuerzos nacionales, distintos Gobiernos
regionales aplican programas de inmigración que incluyen medidas dirigidas
a la integración de emigrantes y todas las ciudades importantes de
España tienen programas de integración. (39)
(39) Ministerio del Interior, Delegación
del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, Programa
Global de Inmigración. http://www.mir.es/dgei/introducci.htm y http://www.mir.es/dgei/acciones.htm
El fenómeno de la inmigración
es un problema abierto y constituye para el mundo uno de los retos más
importantes de comienzos del siglo XXI.
Millones de inmigrantes buscan desesperados
un futuro mejor y apelan a la solidaridad de aquellas sociedades que han logrado
progresos económicos y sociales que les permiten gozar, en términos
generales, de una buena calidad de vida.
La Unión Europea, vista por muchos
como un paraíso para vivir y trabajar, seguirá recibiendo fuertes
cantidades de inmigrantes mientras la desigualdad en el mundo no se atenúe.
Frente a la pobreza intolerable que expulsa a muchos de sus países,
la Unión Europea debería dar por respuesta una política
más humana que evite que cada Estado miembro diseñe caprichosamente
sus modelos de política inmigratoria.
La política común de inmigración
debe responder a criterios objetivos, y no estar sujeta a decisiones injustas
y arbitrarias que muchas veces son el resultado de presiones sectoriales.
Estos criterios deberían concretarse en derechos definidos que puedan
ser reclamados por los inmigrantes.
En este sentido, el profesor De Lucas estima
que las soluciones deben pasar por la inversión en los países
de origen, condonación de deuda, promoción de la educación
y el desarrollo, vigilancia y sanción de las redes que transportan
inmigrantes. (40)
Con respecto al caso español, la
situación jurídica de los inmigrantes es precaria, se caracteriza
por la inseguridad jurídica. Existe un número importante de
extranjeros sin documentados como resultado de la ineficiencia de la Administración
para gestionar estas cuestiones de extranjería. La falta de conexión
entre los diferentes organismos públicos junto con la falta de información
y la arbitrariedad de los funcionarios públicos pintan un panorama
desalentador.
Un ejemplo de lo dicho, lo constituye la
demora injustificada en la tramitación de expedientes para obtener
la residencia permanente que puede llegar a los 7 u 8 años.
En España, se hace necesaria una
toma de conciencia social respecto a que la inmigración no se puede
regular en vistas a la obtención de los beneficios que la misma implica
a costa de los derechos de los inmigrantes.
Se debe dotar de medios y de personal formado
suficiente a la Administración que se encarga de la inmigración
para que coordine y administre sus funciones de manera inteligente.
El extranjero debe dejar de ser visto como
una suerte de enemigo externo para pasar a ser visto como alguien que enriquece
a la sociedad y que merece un trato respetuoso y digno por parte del país
en el que se encuentra.
(40) De Lucas, Javier, Puertas que se cierran.
Europa como fortaleza, Editorial Icaria, Barcelona, 1996, p. 63.
- Bibliografía
ARGEREY VILAR, Patricia, ESTÉVEZ
MENDOZA, Lucana, FERNÁNDEZ GARCÍA, Mercedes y MENÉNDEZ
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El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el 2004, Universidad Francisco
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Barbara Maurer
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